開展畜禽養殖禁止養殖區、限制養殖區和適宜養殖區(以下簡稱“三區”)劃定工作,是有效防治畜離養殖污染,合理布局畜禽養殖場所空間和結構,促進畜牧生產與環境保護協調發展的重要措施。當前,我省各地正在開展“三區”劃定工作,已有近60%的縣市制定出臺了“三區”劃定方案。但從公布的方案來看,存在一些不容忽視的問題,不少地方對“禁養區”、“限養區”概念認識不清,劃分尺度把握不準,違背了開展“三區”劃分工作的初衷。
一、充分認識“三區”劃定工作的重要意義
劃分養殖“三區”是推進畜禽養殖污染防治、促進畜牧業持續健康發展的重要環節,此項工作法律上有規定,中央和省里有部署,畜牧產業發展和生態環境保護工作有需求,其意義重大。
(一)是貫徹相關法律法規的需要?！敖B區”是相關法律和法規中所指的禁止建設養殖場和養殖小區的區域,相關表述最早見于《畜禽養殖業污染防治管理辦法》(環保總局令第9號)(2001年);2005年12月9日頒布的《中華人民共和國畜牧法》第40條規定“禁止在下列區域內建設畜禽養殖場、養殖小區……”2013年10月8日國務院第26次常務會議通過的《畜禽規模養殖污染防治條例》,是指導畜禽養殖污染防治工作的根本大法,《條例》第11條規定“禁止在下列區域內建設畜禽養殖場、養殖小區……”此外《中華人民共和國水污染防治法》、《湖北省水污染防治條例》等也就加強水源地保護、對養殖業實行區域布局劃分作出了相關規定?！逗笔∷廴痉乐螚l例》第23條明確提出“縣級以上人民政府應當根據水污染防治規劃和區域環境承載能力,依法劃定畜禽養殖的禁養區和限養區,并向社會公布。禁養區內已有的畜禽養殖場、養殖小區由縣級以上人民政府限期拆除;造成養殖者經濟損失的,依法予以補償”。上述法律法規是我們開展畜禽養殖和污染治理工作的依據和行動指南,必須不折不扣地貫徹執行。
(二)是落實中央生態文明建設的具體體現。十八大以來,黨中央、國務院把生態文明建設和環境保護擺上更加重要的戰略位置,十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念,為做好新時期環境保護工作確立了頂層設計、戰略方向。對重要水源地、人口集中區等重要功能區域建立生態保護制度,禁止或限制影響環境質量的項目建設,符合公眾對良好生態環境的消費需求,符合最廣大人民群眾的根本利益。劃定畜禽養殖“三區”,實行養殖區域功能劃分,是畜牧業主動優化產業布局,貫徹“五大發展理念”,實現綠色發展的具體體現。
(三)是更好推進養殖污染治理工作的需要。畜牧業要實現可持續發展,必須破解資源環境約束,努力走出一條與生態文明建設要求相適應,以畜禽糞便綜合利用為主的農牧結合、生態循環發展道路。要統籌兼顧生產發展和生態環境保護,調整優化區域布局,按照水環境保護要求和土地承載能力,科學確定、合理區分不同的養殖區域,宜養則養、需禁則禁。徹底改變過去在養殖場建設上缺乏規劃、雜亂無序、不設門檻的現象,綜合運用規劃引導、政策扶持、執法監管、標準制定、制度考核等多種手段,統籌環境質量改善和畜牧產業轉型升級兩個重點,循序漸進推進畜禽養殖污染治理。
二、“三區”劃定要依法依規
(一)我省“三區”劃定工作進展情況和存在的問題。
2016年年初,省環委會印發《2016年湖北省水污染防治工作要點》,明確提出“貫徹落實國務院《畜禽規模養殖污染防治條例》,各地要制定本地區《2016年畜禽規模養殖污染防治工作方案》?？茖W布局,2016年底前完成轄區禁養區、限養區、適養區劃定”。為指導各地做好“三區”劃定工作,經省人民政府同意,省環保廳、省農業廳印發了《湖北省畜禽養殖區域劃分技術規范(試行)》。截止12月10日,全省已有60個縣完成“三區”劃定工作。但從各地公布的劃定方案看,不少地方偏離了指導意見確定的劃分原則和技術要求,隨意提高禁養區劃定標準,盲目擴大禁養區范圍。有的地方將本應劃為限養區的區域劃為禁養區;有的地方甚至將全縣內都劃為禁養區和限養區,沒有適養區,借“三區”劃定之機,打壓畜牧業。這種超越發展階段和現實基礎,忽視畜禽糞便的資源屬性,片面強調環境保護,簡單粗暴的禁養和關停,必將傷及產業發展根基,是從一個極端走向另一個極端。
(二)堅持原則和技術標準,做好“三區”劃定工作。
《湖北省畜禽養殖區域劃分技術規范(試行)》規定了我省畜禽養殖業養殖區域具體劃分的原則和技術要求,即依法保護生態環境的原則;維護群眾合法權益,有效改善生態環境質量的原則;生態環境保護與畜禽養殖業持續健康協調發展的原則;以區域環境承載力為基礎劃分養殖區域的原則;符合土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、經濟社會發展規劃和依法保護文物安全的原則;生態環境保護與農業經濟結構調整相一致的原則;符合動物防疫條件的原則;突出重點、簡便及具有可操作性原則。以上原則是我省“三區”劃定的出發點和根本目的,各地應嚴格遵循,不得擅自突破,按照《規范》確定的技術要求做好“三區”劃定工作,確保不走形、不變樣。
1、禁養區。所謂禁止養殖區,是指按照法律、法規、行政規章等規定,在指定范圍內,禁止建設規模化畜禽養殖場(小區)的區域(含陸域和水域)。禁養區劃定要求:
① 人口集中區域。各市(州)、區(縣)的城市建成區,以及不在建成區內的機關、學校、科研(種養殖試驗場除外)、醫院、療養院、敬老院以及其它文化體育場館等人口集中區域,以及這些區域的邊界向外延伸500米的區域范圍。按此規定,鄉鎮、村莊以及城市規劃區等不在我省禁養區劃定范圍之列。
② 飲用水源地保護區。依據《飲用水水源保護區劃分技術規范(HJ/T 338-2007)》對河道型、湖泊、水庫、地下水和其它類型的飲用水源地進行一級和二級保護區劃分,集中式飲用水源地一、二級保護區全部劃定為禁止養殖區。
③ 重要水質功能區。水環境功能區劃為Ⅰ、Ⅱ類水質水體的湖泊或流域,以及納入全國江河湖泊生態環境保護試點的水域禁養區的劃定首先應參照該水域的生態環境保護規劃或實施方案等,如無相應規劃或實施方案時可將水域水體及水域最高控制水位線向外延伸200米的陸域范圍劃定為禁止養殖區。
④ 其他生態功能區。世界自然和文化遺產地、自然保護區的核心區和緩沖區,以及國家和省級風景名勝區、森林公園、濕地公園、文物保護單位等區域,以及其物理邊界向外延伸500米的范圍全部劃定為禁止養殖區。省級以下森林公園、濕地公園、廢棄物保護單位等區域周邊禁止養殖區劃定時可參照上述標準執行。
⑤ 其他區域。其他法律、法規、行政規章規定禁止畜禽養殖的區域。
2、限養區。所謂限制養殖區,是指按照法律、法規、行政規章等規定,在一定區域內,結合區域環境容量,限定畜禽養殖污染排放總量的區域。限養區劃定要求:
(1)人口集中區域。含在“人口集中區域”所劃定的禁養區邊界再向外延伸1000米范圍的區域;各鄉鎮的城鎮建成區,以及不在建成區的機關、學校、科研(種養殖試驗場除外)、醫院、療養院、敬老院以及其它文化體育場館等人口集中區域,以及這些區域的邊界向外延伸1000米的區域。
(2)飲用水源地保護區。依據《飲用水水源保護區劃分技術規范》(HJ/T 338-2007)對河道型、湖泊、水庫、地下水和其它類型的飲用水源地劃定限制養殖區域。將飲用水源地保護區中的準保護區全部區域范圍劃定為限制養殖區。
(3)重要水質功能區。即在重要水質功能區所劃的禁養區邊界向外延伸1000米范圍的區域。
(4)其他生態功能區。即在“其它生態功能區”所劃的禁養區邊界向外延伸1000米范圍的區域。
(5)交通要道。已建、在建的主要交通干線(鐵路、國省道公路)用地,平原地區外側1000米的范圍、山區兩側外延500米的范圍。
(6)工業功能區。各類產業園區及產業聚集區規劃控制區域(市級以上政府劃定,農業園除外)邊界外延1000米范圍。
(7)其他區域。根據各地城鄉發展規劃和區域污染物排放總量控制要求,應當限制養殖的區域。
3、適養區。所謂適宜養殖區,是指除禁止養殖區、限制養殖區以外的區域。
(三)規范工作流程,確?！叭齾^”劃定科學嚴謹。
各地在“三區”劃定上,要規范工作流程,廣泛征求吸收各方意見,兼顧各方利益,切實做到科學嚴謹。一是摸清底數。畜牧、環保部門要會同相關部門依據國家和地方法律、法規、規章等,結合當地經濟社會發展規劃、生態環境保護規劃、畜牧業發展規劃等,識別和初步確定禁養區、限養區和適養區劃定范圍;二是核定邊界。在初步確定劃定范圍的基礎上,組織開展實地勘察,調查禁養區劃定各類基礎信息,明確擬劃定禁養區、限養區和適養區范圍邊界拐點,形成禁養區、限養區和適養區劃定初步方案,包括比例尺不低于1:50000的畜禽禁養區分布圖,以及禁養區、限養區和適養區劃定范圍的文字描述等;三是征求意見。禁養區、限養區和適養區劃定初步方案向社會公開征求意見,并進行修正;四是報批公布。各地畜牧、環保部門應將禁養區、限養區和適養區劃定方案(送審稿) 報請同級人民政府批準并向社會公布。同時報上一級地方畜牧、環保部門備案。
三、正確理解“三區”劃定中的幾個概念
(一)“禁養區”≠“無畜禽區”。
有些地區在劃定“禁養區”并進行清理整治的時候出現了對“禁養區”概念誤讀的情況,主要表現為劃定的“禁養區”實行“全面禁養”,即劃定區域內一頭豬或其他畜禽也不能養,現有養殖活動一律限期清理。這是對有關法律法規的相關規定和表述的一種典型誤解。
一方面,從法律概念來說,“禁養區”是相關法律和法規中所指的禁止建設養殖場和養殖小區的區域(即禁止建設達到省級人民政府設定養殖規模以上養殖場所的區域)的簡稱,而不是一頭豬、一只雞或其他畜禽都不讓養的區域。也就是說,“三區”劃定適用對象是全省范圍內的規模化以上的各類畜禽養殖場(小區)。湖北省人民政府確定的我省規模養殖標準為:生豬≥500頭(年出欄)、奶?！?00頭(存欄)、肉牛≥50頭(年出欄)、蛋禽≥5000只(年存欄)、肉禽≥10000只(年出欄)。對于規模以下的養殖戶來說,不是禁止其養殖行為,而是指導其做好養殖污染防治工作。
另一方面,《湖北省畜禽養殖區域劃分技術規范(試行)》,也不是要求禁養區內所有規模養殖場必須一律關停。因教學、科研、旅游以及其它特殊需要,經當地人民政府批準保留并完善了畜禽養殖污染防治工程措施的畜禽養殖場,不在關停轉遷之列。設此規定,實際上是為完全做到清潔養殖、綠色發展的規模養殖場開了個口子。
(二)“限養區”≠“少養區”。
“限養區”是在一定區域內,結合區域環境容量,限定畜禽養殖污染排放問題的區域。限養區不是對畜禽養殖量的限制,而是對畜禽養殖污染物排放總量的限制。限養區內畜禽規模養殖場(小區)必須實現廢棄物全部資源化利用或達到城市生活污水排放標準(即COD低于150mg/L、氨氮低于40mg/L)。也就是說,只要能夠做好養殖污染防治工作,不對環境造成污染,限養區內對養殖量是不限制的。對于限養區內不能做好污染治理工作的養殖場(小區),由縣級以上地方人民政府限期關停轉遷。
(三)“適養區”≠“隨意養殖區”。
在適養區開展養殖活動,也應以區域環境承載力為基礎,合理規劃和布局畜禽養殖行為。在該區域內從事畜禽規模養殖的,應當實現廢棄物的循環綜合利用或達到國家《畜禽養殖業污物排放標準》(即COD低于400mg/L、氨氮低于80mg/L)。適養區與限養區的區別在于排放標準的不同,限養區的排放要求更加嚴格。適養區,同樣也不能發生養殖環境污染問題。
(四)養殖場關停問題。
1、關停對象。依照《水污染防治法》、《畜禽規模養殖污染防治條例》等法律法規以及農業部、省政府相關文件規定,對禁養區內規模養殖場(經地方人民政府批準保留的除外)將限期關停轉遷?！逗笔⌒笄蒺B殖區域劃分技術規范(試行)》規定,對于限養區期內“無法完成限期治理的養殖場(小區),由縣級以上地方人民政府限期關停轉遷”。
2、關停時間。2016年11月,經省政府同意,《省農業廳落實中央第三巡視組“回頭看”關于養殖污染綜合治理問題整改行動方案》要求,各地2016年底前,制定出臺本轄區禁養區內畜禽規模養殖場(小區)關閉搬遷方案。2017年底前,由縣級地方人民政府全部關閉搬遷到位。對水環境質量不達標,畜禽養殖污染突出地區,如四湖總干渠、天門河、漢北河、東荊河、通順河等流域各地,要在2017年6月底前完成關閉搬遷任務。對國家南方水網地區重點區域和丹江口庫區中,涉及我省的25個縣市:黃梅縣、浠水縣、武穴市、天門市、仙桃市、潛江市、鄂州市、夷陵區、宜都市、枝江市、松滋市、公安縣、監利縣、江陵、石首、江夏區、黃陂區、嘉魚、鐘祥市、丹江口市、鄖陽區、鄖西縣、竹山縣、竹溪縣、房縣,要在2017年6月底前完成關閉搬遷任務。
3、誰來關停和怎么關停。相關法律、法規和文件都明確提出,關停工作由縣級以上地方人民政府負責。關閉或者搬遷現有畜禽養殖場所,致使畜禽養殖者遭受經濟損失的,由縣級以上地方人民政府依法予以補償。
